千宗地块被长期闲置并非发生在一朝一夕，这个房地产行业毒瘤的日益膨胀——是基于我们缺少监管制度还是缺少挥刀切除的决心?
文 本刊记者 吕斌 实习生 陈玉峰
8月初，有调查数据显示，全国闲置地多达1457宗，其中仅北京就有160宗，且七成以上的闲置土地性质为住宅用地。8月19日，国土部又公布了全国违法违规土地清理的最新数据：截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩，其中闲置土地面积16.95万亩。
近年来，随着地产行情的一路飙升，房价一直是人们所关注的焦点话题，囤地现象也在某些开发商中间或多或少的存在着。一些开发商靠捂地获得的利润甚至超过了地产项目开发。
这种畸形的现象对于国内房价泡沫的产生无疑起了推动作用。尽管国家现有法律法规对于地块开发时效和相关违规的处罚有明确规定，但在利益驱动下，仍有不少开发商利用法律漏洞，违规捂地。
开发商捂地的理由是多种多样的，包括拆迁问题、政策限制、城市规划、补偿款发放等等，但是如何界定这些情况哪些是客观存在的，哪些只是逃避制裁的理由?其间会否暗藏权力寻租空间?
此外，现有政策在处罚力度上过于羸弱，尤其是在执行方面往往遇到这样或那样的问题，监管松懈也成为违规捂地现象泛滥的根源之一。
养鸡不如倒蛋
在地产行业内流行着这样一句话：炒房不如炒地，养鸡不如倒蛋。
8月份被披露的“1457宗闲置土地黑名单”中，因政府原因造成的闲置土地共849宗，因企业原因造成的闲置土地608宗。其中包括一些国内知名开发商，他们均在等待着土地升值所带来的巨额利润。
针对地产商的主要盈利模式，有专家曾经将其分为一流、二流和三流三大类。其中一流的房地产商不盖房子，而是通过人脉和各种关系获取极其廉价的土地资源，然后以较高的价格转手给其他的房地产商;二流的地产商只买地不盖房子，而是净等土地升值，获取巨额的利润;三流的地产商在拿地之后盖了房子，再把房子卖出去，却发现那些没盖房子的地产商比自己挣得还多。捂地现象或许因此受到地产商青睐。
此次被曝光的几家地产商中，以泛海建设(9.18,-0.01,-0.11%)为例，其被点名的闲置土地为北京东风乡4个地块，项目为正在开发的泛海国际居住区二期用地，分属于公司控股子公司。地块取得时间为2004年，当时的建设用地面积为30.57万平方米，规划总建筑面积87.31万平方米，是几家被质疑囤地的开发商中土地闲置规模最大的。
根据媒体的测算，5年间，此4个地块的价值已经飙升至足以令泛海建设获得超过200亿的利润。相比之下，投入大量资金及精力将4块地开发所获取的利润并无多少优势。
在巨大的利益面前，开发商难免会寻找各种方法和手段，故意拖延、变更开发规划，甚至鼓励周边居民反对。
“一方面是政策执行不到位，另一方面是源于这几年房价上涨的幅度比较快，而土地作为稀缺资源，在过去几年的价值效益非常明显，所以与其把它开发了卖，还不如倒腾土地。”针对这一现象，我爱我家公司房地产经纪公司副总裁胡景晖对《法人》记者表示。
捂地的同时也捂住了政府?
泛海建设因数年间仅靠土地升值就能赚取200亿利润而被置于舆论的风口浪尖，开发商违规捂地的话题也因此被推到了漩涡的中心。
8月3日，泛海建设发布澄清公告称，未能按原计划开工建设主要是因为项目功能、规划调整所致，不存在被政府收回的风险。
国土资源部相关部门负责人也对外界表示，在目前的闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占6成以上，因开发商自身原因造成的土地闲置，仅占不到4成。
其实，政府对闲置土地的规范有明确的法律规定，中国房地产学会副会长陈国强在接受《法人》记者采访时表示，据《国务院关于促进节约集约用地的通知》第六条“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用”的规定，政府可以回收相关闲置土地。如果完全是开发商的问题，理应受到严惩;但如果是因土地出让方即政府或拆迁等特殊原因延误，背后有很多利益因素，问题就会变得复杂，一些责任难以界定、难以履行。
陈国强表示，仅凭书面上的文件，没有几个案例能通过这种方式来处置或者处理，实际上关键因素在地方政府，只有地方政府下决心，才能使得相关规定发挥作用。
“原来也有一些比较原则性的案例，比如超过一年未满两年按照20%的土地出让金收取闲置费，满两年要无偿收回，等等。但是这取决于当地政府和土地主管部门如何来认定。”陈国强对《法人》的记者说。
在北京被曝出的8个闲置地块中，除了华润的优士阁二期公建用地合同签订时间为2005年6月9日外，其余合同签订时间均为2004年8月31日，而这一天在土地招拍挂改革中被称为“831大限”。
2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。而北京这7块土地均在当年8月31日当天获得，由于土地成本较低，随着闲置的时间增长，土地增值的空间也越来越大。
“有些地方政府和开发商唱双簧，开发商在捂地的同时，政府也牟利了。这就导致政府很难对地产商的行为进行有效的监管。”在接受《法人》记者采访时，我爱我家房地产经纪公司副总裁胡景晖表示。
这样一种“双赢”的机制，使得开发商因地产市场价格的飞涨而大赚特赚，最终将钱收进了自己的腰包，而监管政策则并未起到应有的效果。
处罚规定形同虚设
捂地早已不是新闻。但在以往被曝光后调查和处理的结果是什么样的?外界却很难知晓。
在北京的闲置土地的名单中，不乏上市公司的身影，除了此前曾经报道过的泛海国际、华润和新世界(14.72,0.25,1.73%)外，还包括金隅集团、金融街(7.05,-0.01,-0.14%)、中关村(10.00,0.67,7.18%)和中国石油(10.31,0.08,0.78%)等。相关资料显示，这几家上市公司共有29宗近102万平方米的闲置土地，平均地价为895元/平方米，土地闲置时间都在3-5年左右，已经超过了国务院规定的“两年不开发被无偿收回”的时间期限。
地产律师孟宪生在接受《法人》记者采访时表示，《城市房地产管理法》明确规定，一年不开发要收取闲置资金，两年不开发要无偿收回。既然有处罚，为什么还是有开发商冒着被处罚和收回土地的风险捂地呢?
针对此疑问，一些被曝光的开发商也表示了自己的“委屈”。他们认为，一些地块未能按时开工，一方面是由于政府规划的原因所致，另一方面则是由于拆迁等问题未能得到妥善解决而误工。
但是这一误就是几年，是客观的因素还是主观的因素导致这种局面的出现?其中究竟隐含着怎样的一个所谓“复杂”的关系?不少开发商和政府之间扑朔迷离的关系，使得这一问题近乎“无解”。
“如果开发商没有规划和土地纠纷的原因，那就是存心捂地，用排除法把客观的原因排除了就是存心的，政府也很容易作出处理。”中国房地产研究会副会长兼秘书长张元端在接受《法人》记者采访中指出。
但处罚能否从根本上解决这一问题?在土地价格上涨飞速的今天，政府的处罚步子恐怕很难追上土地飞涨的影子。
张元端表示，在土地升值迅速的前提下，开发商往往会认为缴一些违规的罚款，相对于土地升值占的比重很小，在土地升值以后赚的钱要比罚款多得多。
“如果说罚款让开发商觉得赚不了多少钱了，他也就不囤地了，所以用经济手段不行。”张元端告诉《法人》记者。
中国地产学会副会长陈国强也认为，针对土地出让之后的监管，按照规划最终让土地实现市场价值、按照要求开发成产品，才是根本目的。而现在是开发商为谋取土地增值的收益而囤地、捂地，地方政府实际上默许、坐视这种现象不管，这样就助长了开发商囤地的行为。
“没有处罚机制，没有完善的监管机制，对捂地现象的查处只能是隔靴搔痒，尽管经常有查处，但是真正落实的是极少数。”陈国强告诉《法人》记者。
闲置土地有解药吗?
事实上，对于打压捂地行为，有关部门也一直没有停下整治的进度，从最初执行的闲置满两年以上要无偿被收回，到一年以上两年以内的收取20%的土地闲置金，再到如今几乎每年都要开展的针对闲置土地的清理和查处行动。捂地现象难以杜绝也凸显了监管部门的无奈。
在8月19日国土资源部召开的房地产用地专项整治工作新闻通气会上，国土资源部执法监察局副局长王玲就表示：“国土部门没有执法权，对闲置土地的处理，还需要公检法部门的配合。”
“捂地是市场原因，第一没钱了，第二是想炒地，我觉得国土资源部门管不了。”地产律师秦兵对《法人》记者说。
那么，捂地现象是否真的“无懈可击”?有没有一个可以破解的缺口?
面对查处机制的诸多漏洞，秦兵律师认为，实行“不动产税”或是解决之道。从开发商拿到土地那一刻起就可以开始征税，开发商为了纳得起税就必须赶紧去开发。《土地管理法》规定闲置两年以上的土地被收回，但怎么样闲置两年，没有定义，目前来看大部分没有被收回。
“世界很多国家都是这么搞的，一签定土地出让就开始纳税，只有这样，才能从根本上遏制捂地现象。”秦兵律师表示。
《法人》记者在采访中发现，多位地产专家一致认为，目前的政策制定并不缺位，难就难在执行上。
中国地产学会副会长陈国强认为，监管部门未能施行严厉的监察举措，源于各种复杂的因素，包括其背后的很多利益因素。
“国土部门的黑名单里面涉及到由于地方政府的原因造成的捂地、囤地占了60%，这就从侧面反映了目前市场上捂地现象生成的原因是很复杂的，如果很明确的认定是由于开发商的原因，那处置起来相对来说会简单一点。”陈国强告诉《法人》记者。
业内人士分析，拆迁等可能影响土地开发的问题首先是过政府这一关。我爱我家副总裁胡景晖认为，配套问题首先要政府做好工作，在土地出让之前就把这些情况说清楚，比如说土地可能开发起来会有一些问题，你有能力就来接，没有能力就不要来接。一旦土地被出让再找各种理由就没有道理了。
“所以还是必须严格的执行相关规定，否则监管制度就形同虚设。”胡景晖表示。
地产律师孟宪先生也认为，政策有效性的关键还是在于执行。他对《法人》记者表示，土地出让后，监督环节有各个部门把守，土地有无动工、建委有无规划，是很容易看出来的，一旦过期就要按照法律采取措施。
开发商还能捂多久
长期以来，捂地、囤地所滋生的行业环境已经使得国内的房地产市场混乱不堪，甚至有专家认为中国的房地产市场是一种畸形的房地产市场。那么，中国的房地产市场在经历过这次“整风”之后，会有一个什么样的变化、这种捂地现象还将持续多久、对于一些地产商的处罚能不能从根本上遏止囤地等诸多问题，依旧值得我们去深思。
在胡景晖看来，囤地和捂财一样都是人为的制造一些市场需求的旺盛，大量土地限制开发、不进入市场，这种情况下，人为地造成了一个供不应求的状况，囤地不开发实际上促进了房价的上涨。
“从扩大商品房的供应来看，也必须要解决捂地问题。”中国房地产研究会副会长兼秘书长张元端告诉《法人》记者，稳定房价一个很重要的因素就是要增加供应量，目前总体来看还是供小于求，房价才能够飙升。所以必须加大供应，加大供应就必须消除已经招标过的土地长期不开发的问题。
张元端还建议，在加大土地供应的同时还应实行动态监管，即定期对土地市场实施监管，与此同时，执法要严。
目前，国内地产行业呈现一种“寡头分治”的局面，一些大型的地产开发企业获得的土地面积在各地均处于垄断地位。许多地方一下子就将大片土地给了一家开发商，过大的开发面积意味着很难同时开发，囤地也就再所难免。
政府自身的观念改变，也是问题解决的途径之一，虽然目前有许多捂地行为是开发商自身的原因，但政府原因造成的捂地现象占了更大的比重，拆迁补偿、债务关系、规划变更等问题都是需要政府提供保障的，否则一些地块即使对开发商来说也可能变成“烫手山芋”。
中国地产学会副会长陈国强认为，由于政府原因客观上造成了土地难以按期开发，严重影响开发进度，是捂地现象一个很重要的因素。那么随着市场的不断规范和完善，对企业和政府的要求均需越来越明确，越来越具体，只有这样，囤地的现象和比例才可能有所减少。
毋庸置疑，剔除捂地现象的根源，打击的力度一定不能手软，地方政府的财政收入固然重要，但是在健康的地产市场和老百姓利益面前，应该是微不足道的。从长远的角度来说，如何权衡其中利弊，是对政府的考验，更是对中国房地产市场的一种考验。
