城镇化应守住哪些“底线”
——仇保兴在上海管理科学研究院谈城镇化
当前我国城镇化是一个非常热门的话题。由于城镇化关系到每个国民，涉及的因素多、包含的内容广，似乎每个人都可以对城镇化发表见解。但从长远角度来看，如何就城镇化这样复杂的问题开展研究呢？实际上，依据学术界长期积累的经验，凡是对庞大、复杂而又长远的问题，常常采取两种研究方法。第一，化复杂为简单。找到最关键的问题，用底线思维来寻求答案。第二，从多维度进行剖析，防止遗漏最主要的问题和对策。
习近平总书记在近期的讲话中谈到，我国要在“红线”和“底线”的基础上推进城镇化。红线是清楚的——18亿亩耕地。但是，底线是什么，需要作深入的分析。
在我看来，城镇化健康发展的“底线”由具有两类特征的决策所决定：
第一类“底线”，如果在城镇化过程中犯决策错误，此类错误所造成的结果是后人难以纠正的。因为城镇化过程中的人类聚居点和基础设施的建设都是钢筋混凝土的浇筑，一旦犯下刚性的错误，后人就很难纠正。
第二类“底线”，如果这类错误犯了以后，会严重妨碍可持续发展，或者会带来社会、经济甚至政局的动荡。也就是说，由一个错误，引发一连串的错误。只要做到以上这两类特征的“底线错误”不犯，城镇化的健康发展就基本可以保证，在不触碰“红线”和“底线”的基础上实现健康的城镇化。
如果用这两类特征来衡量城镇化远期发展的底线，归纳起来大致有以下几项需给予关注。
城市和城镇要协调发展
拉美、非洲等国城市化的历史教训已证实：没有小城镇作为“拦水坝”，人口的洪流就会大量地涌入大城市；没有小城镇提供的就地城镇化，农民进入城市就易引发“贫民窟病”；没有小城镇对区域生产力合理布局的贡献，内地与沿海地区的发展差距会越来越大
中央领导都非常担忧我国的特大型城市会否过分地膨胀，因为特大型城市的过分膨胀是一个全球通病。
城市规模越大，商品生产的效益就越高。它们创造的就业岗位越多、公共服务的品种越多，人们也就越趋向于到这样的城市里来生活工作。所以，超大城市能够自动吸收人口的另一面，就是引发规模膨胀的恶性循环。这样的问题在世界城市化历史上早就多次发生过。
第二次世界大战以后，欧洲国家的注意力从战争转向经济发展。当时，城市规划学领域有一位著名人物，即芬兰的规划学家沙里宁(ElielSaarinen)，就敏感地意识到了这个问题。他认为，所有的世界级大城市都必须走一条“有机疏散”(OrganicDecentralization)的道路。
“有机疏散论”是当时城市规划学领域的一部扛鼎之作。在二战还没结束时，时任英国首相丘吉尔就提出，英国当时只有3600万人口，却集中了500万的精英跟德国法西斯作战；战争一结束，这500万人就要结婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果这些人全部涌到伦敦来，伦敦就会“爆炸”。受沙里宁的思路的启发，丘吉尔请了一批规划学家推出“新城计划”，在英国伦敦之外布局了30多个卫星城市。具体实施方式就是在政府组建新城开发公司后，通过向国家财政借款，一次性地把农地征过来做新城规划和基础设施投资，然后再把土地卖出去、把钱收回来后实现滚动发展。此后，英国的“新城计划”发展成“新城运动”，影响了整整一代人。有了关于“大伦敦”的新城规划以后，“大巴黎”的新城规划也紧随其后。这些规划无一不遵循沙里宁的“有机疏散论”。
在我国，这一类大城市的疏散早该开始。但是我们不仅认识得较晚，而且对新城的成长机制始终心存疑虑。其实，英国在这个问题的探索上也经历过许多痛苦，在具体实践上也经历了第一代、第二代和第三代新城。
第一代新城：就像北京的回龙观，30万人口的新城区里很少有就业岗位。大部分人早上涌到老城里来，晚上又涌回新城，造成巨大的钟摆式城市交通。实践证明，这类新城是失败的。
第二代新城：丘吉尔时代的规划学家们就敏感地认识到，应该发展第二代新城，人口规模应该在20万人以上、就业岗位50%就地解决。这样，这种新城能够至少减少50%的城际交通。
第三代新城：继第二代新城实践后，又迅速推出第三代新城，人口规模为30万左右，就业岗位基本上能够在新城内自己创造，实现职住平衡。这既保证了新城的经济活力，又大大减少了对老城市的交通压力。
如是，英国规划学家才逐步探索出了新城科学规划和建设的正确路径。在探索新城建设的过程中间，他们逐步得出了一个结论：新城开发成功的关键，是其人居环境应该比老城还要更高、公共服务质量更好、人与自然更和谐，这样就可以形成对老城的人口反磁力。只有形成这种反磁力，有机疏散才有可能实现。
回过头来看我国，哪一个新城足以承担老城重要功能的分流？这些新城建设，正是因为没有吸取先行国家的经验，在规划建设标准时把起点定得太低了，反而造成人口从新城不断地涌进主城来。
从更广的角度来看，我国小城镇的基础设施投资、人居环境改善，一直未受各级政府财政的青睐。这些地方人居环境的相对退化，造成了近20年来我国小城镇的人口占城镇总人口比重减少了10%，这是一个危险的“数字鸿沟”。我国小城镇人居环境与先行城镇化国家的小城镇人居环境之间的差距正越来越大。
这么大的差别是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共财力没有投向小城镇，而几乎所有的支农补贴和扶植政策都是绕过小城镇直奔田头的；原因二：小城镇本身缺土地出让金、没有城市维护费、税收体系不能支撑公共项目投资、缺乏人才。这“四缺”甚至“四无”，是造成我国小城镇跟先行城镇化国家的小城镇之间存在巨大差别的主要原因。
在编制当前这一轮城镇化中长期规划的过程中，各方几乎同时都认识到小城镇是我国健康城镇化的一个命脉。如果没有小城镇的健康发展，健康的城镇化是无法保证的。拉美、非洲等国城市化的历史教训已证实：没有小城镇作为“拦水坝”，人口的洪流就会大量地涌入大城市；没有小城镇提供的就地城镇化，农民进入城市就易引发“贫民窟病”；没有小城镇对区域生产力合理布局的贡献，内地与沿海地区的发展差距会越来越大。这些大城市与小城镇之间的发展如果不够健康、协调，将来即便形成城市群，在经济上也会是低效率的。我们不能再犯这样的错误。
正因为这样，今后城镇化进程中的相当一部分财政投资应当投向小城镇。概括而言，小城镇必须要在以下四个方面先做到：要有一套从事城镇规划的管理机构；有一套必要的基础设施，如供水、污水和垃圾处理等；有一套地方化的绿色建筑建设和规范管理体系；有一套基本的公共服务设施，比如学校、医院、没有假货的超市，等等。
这“四个一套”是对小城镇人居环境最基本的要求。小城镇确实要多元化发展，但如果没有了小城镇的健康发展，我国的城镇化会步入险境。
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