“三公”预算监督要警惕“牛栏关猫”
2014年不少省市的地方两会“三公”经费预算安排明显宽松，有“假节约”嫌疑，甚至可能造成隐形浪费，尤其是规模更大的行政经费预算，更待细化监督
文/《瞭望》新闻周刊记者方问禹叶前
近期，各省地方两会公布的2014年“三公”经费、行政经费预算数据引发关注。《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，尽管与往年相比有一定降幅，但与公众期望相比，多地2014年“三公”经费的预算安排仍显宽松，容易造成地方政府和部门“假节约”，甚至变相纵容浪费的现象，这表明财政预算的“紧箍咒”并未在一些地方践行中央有关要求的过程中发挥应有作用，宜引起重视。
预算降幅“赶不上”规定要求
近一年多以来，中央和地方均制定了严格从紧的公务消费文件规定，吃、住、行、游均受约束，一些地方文件甚至细化到明文禁止额外洗漱用品。但本刊记者采访了解到，这些规定对“三公”消费的约束力度，并不能在财政预算中同步体现。
以沿海某省为例，2013年12月该省出台了《省委常委班子党的群众路线教育实践活动整改方案》，要求省委书记、省长出国(境)每年不超过1次；其他省级领导同志1个任期内出国(境)不超过2次，或2年内出国(境)不超过1次。
有专家学者估计，按此方案规定，2014年该省省本级因公出国、出境次数“砍掉一半还不止”。但经省人代会通过的该省省本级“三公”预算报告显示，2014年该省因公出国(境)预算支出5641万元，与2013年的7445万元相比，降幅不足四分之一。
公务用车方面，2013年11月国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定，取消一般公务用车，保留必要的执法执勤、机要通信、应急和特种专业技术用车及按规定配备的其他车辆。据此，全国一些地方和国企已经启动新一轮公车改革，将存量公车几乎全数拍卖。然而，该省地方财政预算显示，2014年仍安排了4000多万元新车购置费用，以及近4亿元公车运行维护费用。
公务接待方面，由于条例要求，建立国内公务接待清单制度，如实反映接待对象、公务活动、接待费用等情况。此前一些地方“叫苦”：如此一来，没有人敢吃，也没有人敢请。但从地方两会公布的“三公”经费预算安排来看，这个“担心”似乎“过头”了。2014年该省省本级公务接待费支出财政安排了2.58亿元，比上年的2.89亿元略有下降。
纵向比较看，2014年这个沿海省“三公”经费财政预算削减幅度也并不突出。本刊记者查阅2010～2014年数据发现，该省“三公”经费预算一直有所下降，其中2012年降幅达13%。多名该省人大代表在审查预算草案时说，“三公”经费预算是有压缩，但明显不及预期，尤其是“占大头”的公车经费和公务接待费。
其他省区市也存在类似情况。本刊记者梳理多地两会预算报告发现，2014年北京、上海、广东、浙江等省市“三公”经费预算的下降幅度超过10%，山东、江苏、青海、广西、宁夏等省区降幅约为5%，仍有一些地方报告未提及相关数据。
连续担任两届全国人大代表的陈舒告诉本刊记者，“三公”及行政经费每年压缩5%是中央政府多年的承诺和要求。从今年各地方两会传递的信息看，“三公”经费的压缩比例与往年相比，并没有额外突出的力度。
预算宽松涉嫌“假节约”
结合当前党政机关厉行节约反对浪费的整体要求，部分群众、专家学者及党政干部针对多地较为宽松的“三公”经费预算安排，提出了一些疑问：
其一，“三公”经费连年结余，为何预算居高难下？本刊记者梳理近年多地财政预算、决算报告发现，即便撇开奢侈浪费的因素，“三公”消费低于财政预算安排的情况已经成为常态。
比如，某市2012年市本级“三公”支出决算数为10.1亿元，比年初预算少花了1.1亿元，但2013年初该市市本级“三公”经费财政拨款预算安排11.1亿元，超出2012年实际支出1亿元。
其二，预算资金没花完，就算厉行节约？天津市政协委员、天津社会科学院社会学研究所所长张宝义说，每年地方政府晒“三公”经费决算时，总能听到“节约多少财政资金”的说法，但令公众质疑的是，“给多了花不完，就算节约？实际支出不需要那么多，为何不直接在预算中砍掉？”“宽松的预算约束，某种程度上意味着‘默许’、‘纵容’公款乱消费。”
其三，会不会激发新形式的突击花钱？本刊记者采访了解到，“三公”经费的总数是由各部门预算汇总而来，这部分经费已经通过预算划拨到各部门。有了预算安排，各部门就可以支出这笔钱。某省直机关一名办公室工作人员告诉本刊记者，自从“八项规定”出台，一般不敢随意公款接待、超标准接待，结果是“有钱花不了，为花去这笔钱得想尽办法”。
行政经费预算更待“扎紧”
“财政预算更需发挥‘紧箍咒’作用。”为促进公务消费预算资金适度安排，他们建议：
一是进一步提高“三公”经费开支透明度。本刊记者前期采访了解到，目前仍有一些地方政府工作报告中，未公开提及削减“三公”经费的相关数据，仅以“严格落实八项规定”一笔带过。
面对本刊记者“严格执行公务消费规定，‘三公’经费预算是否有更大的压缩空间”的提问，某省财政厅厅长说，“压缩空间最主要考虑的是适度问题，应该根据实际需要，确保正常公务活动运转，在节约原则下安排支出。而要保证适度原则，一要确保‘三公’经费公开，二是保证确实用于公务，这些都需要在公开透明的前提下接受监督。”
二是要求地方结合实际制定“三公”消费细化标准。早在2013年全国两会期间，不少代表委员就提出，在财政预算公开已成为常态的背景下，推动建立现代财政预算管理体系，应该要走向严格公务消费预算支出标准。
一些地方已经开始了相关探索。广州市在2013年公布“三公”经费开支账本的同时，公布了公务车、公务接待和因公出国的相应标准，比如每辆车每年3.7万元，吃饭每人次100元，出国每人次5万元。2012年7月份，浙江温州市出台“史上最细公务接待标准”，将公务接待餐标限制到每人每餐60元。
曾参与全国人大代表公共预算读本编著的中山大学公共预算学副教授牛美丽说，细化公务消费标准，能够避免“管住小的管不住大的”，能够精准地按此标准编制“三公”经费预算，真正做到实事求是，按公务实际需要列支，而不是在往年的基础上人为压缩一定比例。
三是扎紧行政经费的“大袋子”。西安交通大学廉政研究所副所长李景平教授认为，落实八项规定、践行厉行节约，在管紧政府“钱袋子”方面，“三公”经费只是个小头，占同级财政支出总额约10%的行政经费才是大头，大到政府楼堂馆所、公务人员工资福利，小到水电煤气。比如某省2014年省级行政经费预算安排达100.7亿元，而“三公”经费仅占7.4%。□
