城市边缘上演“一拆致富”悲喜剧
市民、村民、外来者鼎足多种利益诉求对撞
关注城乡接合部·乱象与寻路(中)
在外来打工人员、城市低收入者和农村人口三类人群聚居的城乡接合部，“人口倒挂”现象明显。由于土地资源基本用尽，人口规模已近极限，加上历史欠账积重难返，城乡接合部正在成为社会转型期多重矛盾交织的易燃地带。
“一拆致富”后遗症
随着土地和人口的集中，一些农民不再种田，但其思维方式、教育水平、消费观念、生活方式等依然停留在“农业社会”时代。
居住在石家庄市槐底社区的7600多名居民，已经全部从过去的农业户口转成了城镇户籍。社区党支部书记陈玉信说，村里吸引投资120亿元开发了200万平方米，建起了一大批餐饮、零售、住宿、建材、教育、金融等三产项目，固定资产达300多亿元。如今家家户户都住上了300多平方米的高层住宅，每月还提供免费的粮、油等副食，人均年收入超过2.5万元，可谓“衣食无忧”。
《经济参考报》记者在多地采访发现，城乡接合部对城市经济发展发挥了至关重要的作用，城镇化的推进也给不少地区带来了发展红利。一些村镇及时抓住机会，创新多种形式的集体经济，让村民过上了比市民还富裕、舒心的日子。
但随着村民变为市民，村子改作社区，村委会变成居委会，一些地方“土地的城市化”没能缩小城乡公共服务的巨大差距，并未真正实现“人的城市化”，以土地为主导的城镇化往往“化地不化人”。
广州市白云区既有中心城区又有农村区域，是广州最具标本性质的城乡接合部。白云区钟落潭镇党委书记李恒丰说，一个200平方公里的镇，十多个项目来这里征地。政府收了地就去建项目，却忽视了农民离开土地“上楼”后的生存发展方式。
一方面，失地农民的利益是否得到合理补偿常被忽视；另一方面，农民依靠土地为生的传统生存方式，并未随着土地行政划归的改变，真正转变为以读书工作为出路的城市生存方式，他们既不能完全从农村和土地中脱离，也难以完全融入城市，享受与城镇居民完全平等的公共服务和社会权益，“离乡不离土”的转化方式，难以给失地农民群体提供足够的可持续发展动力。
此外，记者发现，土地征用补偿造就了一批“一拆致富”的“土豪”，他们中的一些人在突如其来的财富面前迷失了自我。
武汉市东西湖区某村过去是城市边缘的一个农业村，村民靠种地和养鱼维生，年收入不足8千元，超过八成的家庭基本无存款。2010年，拆迁让村里发生了巨变，每户除了还建房，还能得到50万元拆迁款，这相当于一次性拿到了50年的收入。村党支部书记告诉记者，突如其来的“巨资”让村民的心态发生了变化，四五十岁的人大多吃过苦，不少还能保持本色。但年轻人往往大肆挥霍，有的嫌工资低辞职不干了，有的天天呼朋唤友、吃喝玩乐。
拆迁户“不劳而获”的巨额资产，还让一些周边居民“红了眼”。令城乡接合部内部，逐渐呈现出新的二元分割。
“第三元”身份尴尬
城市进不去，家乡回不去，在居住地又被区别对待，外来打工群体逐渐变成了“不城不乡”的第三元。
来自安徽阜阳的郑春来在上海九亭镇居住了6年，夫妻俩租了一间十几个平方米的小房间，除了床和简单的桌椅外，杂物几乎堆满整个房间。郑春来告诉记者，妻子在附近的工厂上班，他自己则每天早晨在路边卖豆浆和煎饼，两人一年收入不足5万元，但还是比在老家种田多得多。
“有住、有吃、有钱赚，对于像我们这样的外来务工人员已经不错了。”郑春来说，“我们不怕受苦受累。只要能多赚些钱，让老人过得好一些，让两个孩子上得起学，就心满意足了。”
《经济参考报》记者在采访中发现，一些刚毕业的大学生和刚进城的年轻人等外来打工者，倾向于选择生活成本低、交通便利的城乡接合部为落脚点，作为圆自己大城市梦的垫脚石。
这些外来打工者享受到部分城市公共资源，但始终被排除在市民之外，遭遇“经济吸纳，社会拒入”；他们在老家拥有土地，但由于背井离乡，分享不到家乡村集体的各种利益；与此同时，在居住地，他们又被排除在当地村组织之外，无法享受与原住民一样的村集体福利。
焦家湾村社区是兰州市城关区发展较快的城中村，村里五六层的违章“小炮楼”随处可见，只能容两人并肩走过的街道曲折幽深。吴女士是当地村民，她在自家房子底层开了个干洗店，生意很红火，三层以上的20多个房间全部出租。“我们村几乎家家都是小高层，房租是一部分主要收入，另外大家还在自家楼下的底层做点儿小生意，捎带着就挣了钱”。房租已成为很多农民的主要收入来源。
河北省香河县蒋辛屯派出所所长周山良告诉记者，当地村民集中居住后有不少外来人员迁入，他们承租或购买村民的房子居住。虽然都是农民，但无法像原住民一样获得当地村集体经济分红、搬迁补偿款等福利。“原则上，他们可以享受他们户口所在村的集体福利，但离开家太多年，有的人不回去，有的人回去也不被接纳，其他村民不愿意把村集体收入分给已经离开的人”。
城市进不去，家乡回不去，在居住地又被区别对待。如此尴尬的“第三元”身份，让这些外来打工群体普遍缺乏归属感和安全感。上海松江区九亭镇副书记邱瑞云说，城乡接合部的早期规划没有预见到流动人口大量涌入，承受能力有限，这一群体无法进入城市，在外围停驻、等待、观望，久而久之可能成为不稳定的社会第三元。
多元化矛盾交织
在城乡接合部，聚集了城乡居民之间、政府与群众之间、原户籍农民与外来人员之间的多元化矛盾。
《经济参考报》记者在采访中发现，城乡接合部正在从过去的快速粗放、追求经济为主，向经济社会平衡协调发展转变。但由于土地资源基本用尽，人口规模已近极限，加上历史欠账积重难返，城乡接合部正在成为社会转型期多重矛盾交织的易燃地带。
由于城乡接合部“人口倒挂”现象明显，远离了熟人社会，以亲缘、地缘结成的帮派特征明显，甚至取代了相关政府应发挥的职能。城乡结合部的弱势群体在遇到困难和问题时，极少寻求来自体制内正式力量的帮助，或觉得“找政府不是好办法”，或根本就想不到“政府”，最终加剧了事态的严重性。
北京市房山区人民检察院梳理近年来的犯罪案件发现，流动人口生活圈子以人缘关系为主，主要社会支持来源于在京的有亲缘和同乡关系的人，与居住地的交融并不密切。遇到困难较少找政府，而是第一时间通过亲朋好友寻求解决的办法。
上海宝山区顾村镇副书记沈轶群告诉记者，以前外来人口聚集在这里，地域观念非常明显，有所谓的“安徽帮”、“河南帮”、“山东帮”、“四川帮”等，“小打天天有，大打三六九”，一旦爆发矛盾，不是报警或者找相关部门处理，而是直接动手，打不过就叫老乡帮忙。
来自江苏省睢宁县的在沪务工人员张健说，平时很少与政府部门打交道，感觉当地政府对外来人口与对市民的态度不一样，外来人口没人管，找政府也没有用。“只要不违法犯罪，政府部门没有人会找你，除非打官司要去法院。有事基本上都是自己解决或找熟人帮忙”。
多位专家认为，城乡接合部不能长期“被遗忘”，沦为现代城市治安管理的“死角”，应按照“城乡一体化”原则标本兼治，以“专业化”打击犯罪“职业化”，逐步建立新型城乡接合部社会综合治理体系，让城乡接合部从“藏污纳垢”之地变成“洁净之地”。
专家：城乡分治亟待打破
走进距离上海市中心不到30公里的松江区九亭镇金吴村，与上海国际大都市形象形成巨大反差，一个脏乱的内地农村集镇景象横亘记者眼前。并不宽敞的主干道两边挤满了各种摊位，两层楼高的老式青瓦房和新建的农民房混杂在一起，形成连片的“握手楼”和“亲吻楼”。九亭镇是上海流动人口较多的城乡接合部，也是我国大量城乡接合部的一个缩影。
缺乏明确界线和定义的城乡接合部，并不是政府统一组织建设的城市或农村，而是低收入家庭、当地农民和外来务工人员为生存和发展自发形成的区域，是城市形态、社会和产业结构的一种重构。低廉的生活成本和紧邻城市的便利位置，是这里最大的优势。
上世纪80年代以来，我国经历了农村向城镇人口流动的最大浪潮。据联合国统计数据，中国人口城镇化率从1980年的19.4%上升到2000年的35.9%，2011年已达到50.6%，城镇人口首次超过乡村人口，这样的发展速度在世界上名列前茅。
长期存在的城乡接合部，承载着分流城市垃圾，为城市发展提供廉价土地、能源、农副产品、劳动力等诸多特殊职能。近年来，城乡接合部呈现动态发展趋势，被逐步纳入城市建成区的同时，又不断向外扩展，吸纳新的农村地区，形成新的城乡接合部。
位于北京市南四环的丰台区大红门地区曾是典型的城乡接合部，而过去“不城不乡”的荒凉早已被如今服装集散地的繁忙景象所取代。四通八达的公共交通网络，带动城市“摊大饼”一样向外扩展，新的城乡接合部在五环、六环外不断衍生。
记者在采访中发现，目前，城乡接合部的管理体制还是城乡分治：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负费管理和服务于非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于农业户籍的村民。
在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还是乡村组织来承担城乡接合部地区农民与居民、本城市户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本。
而要实行农村管理体制向城市管理体制的并轨，又面临着“二元社会结构”的其他限制，其中既包括公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城乡社会分治，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，同时形成了利益不等条件下的工农两大社会集团，使城乡接合部的各种问题更形严重。
因此，有专家指出，解决城乡接合部“转型期综合征”，主要是改革管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理”的转变。这是包括政府组织、社区组织和社会组织在内的一组社会管理组织的互动式改革，它以“户籍属地管理”向“居住地治理”模式转换作为政治组织资源整合的突破口，通过建立“居住地治理”模式，将城乡“二元”分冶的乡街、村居等政治组织在基层社会这个平台上整合起来。其核心思想是：打破户籍属地界限，将“人户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴。通过制度创新，变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式。
(本版稿件除署名外由记者刘茁卉、李芮、詹奕嘉、白丽萍、陈俊、魏宗凯、孔祥鑫、张涛采写)
