既要让“吃空饷”者“吃不了”，还应追究单位及主管领导的责任，并把行政问责上升至法律层面
文/《瞭望》新闻周刊记者李松
“光拿钱不做事”对许多人来说，简直无异于天方夜谭。然而，这种不劳而获的事情，却真实地存在于一些党政及事业单位中。
“2013年河南省治理‘吃空饷’，省直机关清理87人，查纠违纪违规资金63.8万元；省辖市清理22280人，查纠违纪违规资金11843万元。”1月27日上午，河南省纪委、省监察厅、省预防腐败局举行新闻发布会透露上述信息。
多年来，“吃空饷”现象一直为社会所诟病，这源于其不但极大地浪费了财政资金，而且严重违背了社会的公平原则。
“在‘吃空饷’这种顽疾的背后，往往存在着利益黑幕，也暴露出一些地方和单位在人事、财务等监督管理方面存在严重漏洞。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。
“治理‘吃空饷’，既要让‘吃空饷’者‘吃不了’，还应追究单位及主管领导的责任，并把行政问责上升至法律层面。”鲁照旺说。
清理风暴不断
最近几年，长期不上班、不在岗却依然领工资、享福利的“吃空饷”现象，总能在网上引起舆论一波又一波的热议。
2014年1月3日，陕西省渭南市委全会通报说，大荔县副县长任教训在其他县任副县长期间，利用职务之便，为正在上学的儿子办理了工资关系，从2011年11月至2013年5月累计领取财政资金4.5万余元。事件最终处理结果是，违规领取的工资全额上缴，任教训被给予党内警告处分。
山西省静乐县委书记杨存虎之女王烨，2011年7月从山西中医学院本科毕业、当年10月第一次到省疾控中心上班，却从5年前入读大学时，就每月领取由财政全额拨付的基础薪、生活补贴及住房公积金等，5年的学费亦由省疾控中心承担。王烨被指连续五年“吃空饷”累计十余万元。2012年1月15日，山西省委常委会作出决定，免去杨存虎静乐县委书记职务。
早在2005年，中编办就在全国开展清理“吃空饷”工作。2006年3月，当时的人事部也出台了《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》。但从各项整治措施取得的效果来看，总体并不尽如人意，“吃空饷”犹如割韭菜，割了一茬又很快冒出一茬。
在刚刚过去的2013年，河南、河北、安徽、广西、广东等省区再掀清理风暴，并交出了一份份“成绩单”——
河北省清理“吃空饷”2.76万人，涉及金额1.3亿元；安徽省清理“吃空饷”，查处相关问题642个，清退人员248人，给予党纪政纪处分和组织处理48人；湖南省清查出各类“吃空饷”人员4262名，等等。
基层较为突显
从以往披露情况来看，“吃空饷”现象尤其在一些基层县、乡镇一级较突显，且呈现人数多、范围广的特征。
本刊记者经过归纳发现，“吃空饷”者主要有以下几种表现形式：
一是“冒名饷”。一些本不属于财政供养的人员，冒用他人名义领取财政工资；
二是“旷工饷”。长期不上班，仍足额领取工资；
三是“病假饷”。长期病事假或超假不归，仍领取足额工资；
四是“多头饷”。未经组织人事部门批准，擅自经商办企业或在企业兼职，一人领取双份工资；
五是“违纪违法犯罪人员饷”。一些受到党纪政纪处理的人没有相应地降低其工资，或受到司法处理的人仍领取原工资；
六是“死人饷”。已亡故多年，仍由家属继续领取工资或离退休费和补助，等等。
值得注意的是，在现实中，“吃空饷”者多数是属于有背景、有门路、有关系的人，这也无形中增加了清理的难度。
“作为一种屡禁不止的违法行为，‘吃空饷’危害性不可低估，从大的方面来讲，不仅造成人力资源浪费、损害了社会公平，而且还严重侵蚀了公共财政资源，损害了政府形象。”国家行政学院研究员胡仙芝接受本刊记者采访时认为。
“从单位管理的角度来看，‘吃空饷’危及到单位在岗人员的工作积极性，影响到整个单位的工作绩效。”胡仙芝认为，“‘吃空饷’者占着编制、占着位子，但又不干事。在同一个单位上班，有的人一天忙到黑，工资不见得多，而‘吃空饷’者一年不见人影，工资还不少领，这种不平等，不仅于法不容，也于情不合、于理不通，往往会对在职的同事和单位工作的积极性带来负面影响。”
在鲁照旺看来，“吃空饷”浪费了财政资金。“‘吃空饷’者长期不上班却领着工资，单位没人上班不得不再招临时工，相当于一个岗位要出双份工资。这虚耗了国家财政资源，也间接侵害了纳税人的权益。”
违法成本过低
本刊记者调查发现，“吃空饷”之所以屡禁不绝，权力监管失范、人事编制不透明、违规成本过低是主要原因。
“目前查处‘吃空饷’，主要靠单位自查自纠和群众举报，群众监督有其身份的局限性，而单位自纠相当于自揭伤疤，阻力大于动力，必然会出现虚报或隐瞒。而且在一些地方，被查单位、被查个人形成利益共同体。即使上级想查处，也会遭到暗中抵制，以致无从下手。”胡仙芝说。
在胡仙芝看来，“吃空饷”现象之所以普遍，与人员编制不透明、缺乏有效监督有关。“一个单位的编制人数、岗位职责、考核办法、出勤状况往往只有单位领导和人事部门掌握，其他人员并不太了解。由于不公开、不透明，加上缺乏制度保障，使得群众的监督无法进行。”
“在一些单位里，即使有人知道有人‘吃空饷’，但由于当事人普遍有背景、有来头，而知情者怕举报影响自己前程，也就选择不吭声。”胡仙芝说，“还有一种情况是，在一些地方和单位，领导干部就是吃空饷的直接受益者，班子成员利益均沾，因此也往往心照不宣，睁一只眼闭一只眼。”
多位受访专家还认为，除监督严重缺失外，惩处力度不足、违法成本过低也是“吃空饷”泛滥的重要原因。
“从以往情况看，即使查出了问题，对提供‘吃空饷’者的惩处，也往往是‘高高举起，轻轻放下’，仅是免职、警告、开除党籍等处罚。违法成本过低，必然会有一批又一批的官员在诱惑面前敢于铤而走险，难以消除其‘法不责众’的侥幸心理，势必陷入‘越是治理越是泛滥’的恶性循环怪圈。”鲁照旺说，“同时对‘吃空饷’者的处理，也往往是退款了事。”
“最近比较常见的一种‘吃空饷’是，有的领导干部滥用手中权力，提前安排还在读书的子女占用单位编制或长期不上班，仍足额领取工资。”鲁照旺说，“作为国家工作人员，为子女造工资单领钱属于骗取公共财物，是严重的以权谋私。”
用法治堵“漏洞”
多位受访专家认为，治理“吃空饷”，关键还在于“对症下药”，完善编制管理，提高制度执行力上下功夫，从根子上铲除其产生的土壤。
中共上海市委党校副教授上官酒瑞认为，公共部门的编制规划、编制使用，以及员工的录用、升迁、离岗离职等情况，都有必要向社会公开，甚至可考虑逐步推行编制实名制，实现管理进一步规范化、科学化。
“只有将‘吃空饷’事件公之于众，问题才能得到妥善解决，‘吃空饷’者也才能得应有惩处。”上官酒瑞说。
“治理‘吃空饷’的前提是‘晒编制’、晒‘考勤’。只有编制、岗位、人事信息公开、透明，才能便于公众监督。”胡仙芝解释道，“公众身为纳税人，对‘吃空饷’行为有着天然的利益痛感，他们是最具监督主动性的群体。关键和难点是如何解决信息不对称问题。如果信息对称了，群众才能进行有效的监督。”
“治理‘吃空饷’问题的关键，是要对权力进行严格的约束和有效的监督。”胡仙芝说，“一方面，行政领导机关要增强对本单位及下属单位的有效管理，从严管理，杜绝人浮于事，消除‘吃空饷’的寄生土壤；另一方面，审计、纪检监察及司法机关应加强对行政、事业单位财政资金的审查力度，通过对财政的管理和控制，彻底地解决公务员人数不当扩张等问题。”
在鲁照旺看来，明知或有意“吃空饷”的本质，并非简单的违反政纪，而是甚至涉嫌到贪污或诈骗的行为。要遏制“吃空饷”，不能靠运动式的清理和整顿，而要有日常的强有力的监管和法律责任追究到位，才能有效杜绝此类现象发生。
“根据《刑法》第382条规定：国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”鲁照旺说，治理“吃空饷”，按贪污罪论处不存在法律障碍。
“同样，‘吃空饷’以诈骗罪定罪也不为过。”鲁照旺认为，“吃空饷”完全符合《刑法》第266条“以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为”的“要件”。
“要真正解决问题就必须‘动真格’，把行政问责上升至法律层面。”鲁照旺认为，应依法追究“吃空饷”者和“发空饷”的单位及主管领导的法律责任。特别对那些利用权力为亲属、熟人等提供“吃空饷”机会的领导干部，更要严厉惩治，以起“杀一儆百”的震慑作用。
“在有些单位，即使不存在以权谋私等腐败问题，但由于领导干部不作为造成‘吃空饷’现象，也要启动行政问责制度进行严肃处理，从根本上铲除‘吃空饷’的社会环境。”鲁照旺最后说。□
