中新网北京4月18日电(记者 阚枫) 国家行政学院、北京师范大学和社科文献出版社18日联合发布的《社会体制蓝皮书》指出，2013年，中国信访制度改革持续推进，信访形势呈现出“信升访降”的良好趋势。但是，随着改革深入，信访工作诸多改革难题待解，走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径，需要制定统一的国家性信访法。
信访制度改革加速推进 “信升访降”趋势显现
2013年，包括网上信访、取消信访排名等，中国信访制度的改革创新引来舆论关注。18日发布的这本社会体制蓝皮书——《中国社会体制改革报告(2014)》，专门分析了中国信访制度改革的诸多问题。
蓝皮书主编、国家行政 学院应急管理培训中心主任龚维斌指出，2013年，信访制度进行了多项改革，主要表现在探索实行网上信访受理制度、改革信访情况通报办法、建立涉法涉诉信访事项依法终结制度三个方面。
正如作者所言，2013年7月1日，国家信访局全面放开网上投诉受理内容，受到社会和群众的广泛好评。这份报告提供的数据显示，从放开网上投诉受理到当年11月底，国家信访局平均每一个工作日受理的投诉在1200件以上，有14个省份网上的投诉量超过了同期群众来信量。报告称，“这说明越来越多的群众开始接受并且选择以网络作为反映诉求的首选方式”。
除了网上信访受理制度探索，自2013年2月起，中国官方取消信访排名通报(即对各地重复进京非正常上访情况的排名和通报)，实行“点对点、一对一”向地方通报进京非正常上访情况，一些地方也陆续开始取消信访考核和排名。
报告称，取消信访考核和排名后，上访人数不再与当地政府信访工作评价直接挂钩，推动了地方政府把信访工作重点从以往以“控访”“截访”侵犯群众信访权益，转为依法维护群众信访权利，为群众信访提供服务。
此外，2013年12月开始，信访部门对涉法涉诉信访事项采取“不受理、不交办、不协调”，支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题。报告称，涉法涉诉信访事项依法终结制度，把涉法涉诉信访从信访工作中剥离出去，把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决。
在多项改革并举的作用下，报告引用数据称，2013年1月至10月，信访总量是604万件人次，同比下降2.1%，来信数量上升3.8%，来访批次、人次分别同比下降2.1%和3.2%。群众来信中，给党委政府提建议的比例提高了3.8个百分点。中国的信访形势总体平稳，信访形势呈现出“信升访降”的良好趋势。
“改革信访制度的目的是为了更好地保护公民的意见表达和诉求表达的权利”，龚维斌说。
信访机构庞杂繁多归口不一 改革存诸多“硬骨头”
虽然，2013年中国信访制度的改革和创新得到进一步推进，但是，作为一项社会关注度较高的改革，当前一些中国信访工作中存在的诸多改革“硬骨头”也亟待面对。18日发布的蓝皮书同样专门论述了当前中国信访制度改革的主要问题。
报告称，当前中国信访机构庞杂繁多、归口不一，从横向上看，党委系统、人大系统、政府系统、政协系统、司法系统、军队系统和群团组织以及国有大中型企业和事业单位，均设有信访工作机构；从纵向上看，已经形成了从中央到省、市、县四级信访工作机构网络体系，并进一步延伸到乡镇(街道)、村(居)委会和社区，基本上形成了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络。
“中央信访机构与中央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。 ”
此外，针对信访终结机制，报告提出，《信访条例》虽然规定了信访终结机制，但实践中的终结措施、手段不具备可操作性，终结标准不明确，当事人极易就同一事实和理由反复不停地找各级机关寻求解决，这也是缠访、重复信访数量居高不下的重要原因。
“一方面强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，保证信访渠道的畅通，保障群众民主权利的实现；另一方面，又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”报告称，当前信访相关制度要求之间存有矛盾。
法治化是信访改革根本路径 吁制定国家信访法
中共十八届三中全会明确提出“改革信访工作制度”，这份报告在探讨信访制度改革的方向时，提出“走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径。”针对上述改革“硬骨头”，报告建议制定统一的国家性信访法。
报告称，在中国的法律渊源中，宪法具有最高效力，其次为全国人大及其常委会制定的法律，第三为国务院制定的行政法规。2005年的《信访条例》作为信访工作法律制度体系中的主体性法规，是规范各级人民政府及其信访部门的重要行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级。
“由于效力等级低，一方面使得部分国家机关从事信访工作的权力来源无实证法支持；另一方面也与信访制度作为我国一项重要的政治参与和权利救济机制在社会生活中的重要性不相适应。”报告称，需要制定统一的国家性信访法解决此效力层级问题。
此外，由于现行《信访条例》效力层级低方面的问题，实践中出现对人大信访、政协信访、军队信访等其他系统信访无法统一调整、规制的问题。
报告建议“在信访立法中应明确提高信访的立法位阶，由全国人大或全国人大常委会直接立法；统一规范全国各类信访机构的地位、组成、编制、预算、工作制度和工作规程等。”
报告进一步指出，信访法应首先明确信访制度的性质和法律定位问题，信访制度应是中国核心政治制度如人民代表大会、司法等制度以外，配合、补充其正常运转的辅助政治制度。
由于信访问题涉及面广、成因复杂等特点，报告还特别强调，“信访立法较其他法律而言，更具有开放性和关联性，尤其需要注意与其他相关法律法规的衔接性问题。”(完)
