把权力关进预算的笼子
——聚焦预算法修改三审
预算修法是对中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等方方面面关系的调整。修法走到这一步已属不易，但还有很长的路要走。
4月21日下午，备受关注的预算法修正案草案提交全国人大常委会三审。这是党的十八届三中全会以来，预算法修正案草案首次上会。
十八届三中全会把财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。在财税体制改革方面，十八届三中全会提出的首要任务就是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。
“十八届三中全会为从根本上深化预算改革、建立现代预算制度明确了指导思想。三审稿的很多修改正是着眼于落实全会的要求。”中国政法大学财税法学研究中心施正文评价说。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，中央要求把权力关进制度的笼子，预算制度就是其中一个笼子。“通过修法，要建立最严密的预算制度，防止权力滥用”。
从“管理法”到“控权法”
现行预算法制定于1994年，其规定的立法宗旨是强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。在修法的讨论中，大多数声音都认为立法宗旨应该修改。
正如施正文所指出的，20年前我国尚没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。
预算法修正案草案三审稿首次将立法宗旨改为：“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
施正文表示：“三审稿对立法宗旨的修改，深刻蕴涵了法治和民主精神，是预算法从‘管理法’向‘控权法’转型的重要标志。”
迈向全口径管理
除了预算收入，当前各级政府还有政府性基金收入、行政事业收费收入、土地出让金收入等，大部分都没有纳入预算，游离于监管之外。尤其是近年来全国的土地出让金收入已达数万亿元，成了“第二财政”。
预算法修正案草案二审稿明确，各级政府的全部收入和支出都应纳入预算管理。三审稿更进一步，规定预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。三审稿还分别规定了这四本预算的定义，补充明确了后三本预算的编制原则，如：“政府性基金预算应当按基金项目编制，做到以收定支、收支平衡”“国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算”“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡、略有结余”。
“对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险三本预算编制原则的明确，意味着我国将逐步增强立法主导性、加强立法监督，推进各类预算的规范编制，约束过于宽泛的行政权。”中国人民大学法学院教授朱大旗认为，这些规定如能加以有效实施，将对我国建立健全全口径预算管理体系产生积极作用。
预算公开更透明更及时
4月18日，中央各部门的官方网站掀起了一波“晒预算”的高潮。人们注意到，这次晒“三公”经费，财政部首次将“公务用车购置费”和“公务用车运行费”分别列支。另一个细节是，今年新增了一张《“三公”经费财政拨款预算表》，将今年预算数与2013年预算数和预算执行数分别列示。
预算公开透明，是大势所趋。预算法修正案草案二审稿要求，预算应当及时公开，同时授权国务院制定预算公开的具体办法。
三审稿去掉了对国务院的授权，同时增加了许多新规定。一是增加规定了应该公开的内容，包括：预算执行情况的报告及报表；对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况的说明；各级政府、各部门、各单位使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况。二是明确了公开时间：政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。
“对预算公开的内容和公开的时间期限，直接规定在预算法中而不是授权国务院制定公开办法，这增强了法律的可操作性。”中国人民大学法学院教授徐孟洲说。
施正文认为，预算公开是预算民主的内在要求，是现代预算制度的本质特征，只有预算公开透明，预算才能规范和合理。“三审稿又向前进了一步，但离建立公开透明预算制度还存在很大差距。建议专门设置‘三公’经费等科目，让预算真正反映财政资金的具体用途，提供社会最关注的预算信息。”
五道“防火墙”管住地方债
地方债问题一直饱受争议。对此，预算法修正案草案三审稿取得重大突破，在适度赋予地方发债权的同时，以五道“防火墙”进行严管。
这五道“防火墙”，一是明确举债主体：仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是明确举债方式、用途、偿债资金：方式限于发行地方政府债券；用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，并且不得用于经常性支出；应当有稳定的债务偿还资金来源。三是明确债务规模和管理方式：地方政府债务规模，由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举债，并列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四是明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保。五是规定了相应的法律责任。
学术界普遍评价，这一重大修改是务实之举。“这些年来，地方经济、社会、文化事业快速发展，资金不足是普遍问题，对地方举债不能一味堵压。”徐孟洲说，“三审稿允许地方举债，是一个不小的突破。五道防火墙中前三项是为地方举债打开了‘正门、前门’，后两项是要堵死‘歪门、后门’。”
王雍君则提醒说，三审稿的规定等于排除了诸如深圳等副省级城市的举债资格。“这些地方可能更有举债能力和需求。建议对此进一步修改。”
严管财政专户
理论上，财政收入应该都上缴国库。但实践中，地方政府在商业银行开设专户并不鲜见。地方的财政局长往往对在哪家银行开设专户具有很大话语权，个别地方由此产生了腐败和利益输送。
对此，预算法修正案草案三审稿作了严格的规定。一是明确政府的全部收入都应当上缴国库；二是严格限制财政专户开设范围，只有法律明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以依照国务院的规定设立财政专户。
“所有收入都上缴国库，这条规定堪称三审稿的一大亮点。”王雍君说。
他同时指出，这一条款也有美中不足，一是没有把“国库”明确表述为“国库单一账户”；二是“全部收入”应表述为“全部财政资金”，因为债务资金不属于收入，但同样属于财政资金，也应纳入国库单一账户；三是还应该规定“政府银行账户和现金流必须定期向人大和社会报告与披露”。
“这些不足不利于对政府现金余额的集中化管理，也不利于增强透明度，建议进一步修改。”王雍君说。
强化预算监督
对国家预算进行监督，是人大的重要职责。在这方面，预算法修正案草案三审稿也有不少新内容。三审稿要求，预算编制应当细化，一般公共预算支出按其保障功能分类(类、款、项三级)，应当编列到项；按其经济性质分类(类、款两级)，基本支出应当编列到款。同时，三审稿还规定了一般性转移支付和专项转移支付的编制原则。此外，还增加了对预算批准前政府安排支出的监督，要求这些支出情况应当在预算草案的报告中作出说明。
“上述三方面的内容，对于细化预算编制、推进预算公开透明、加强人大及常委会对预算的实质审查和全面监督具有一定的积极作用。”朱大旗说。他表示，关于预算编制细化方面的规定，建议在“编列”前增加“至少”二字，否则预算法修改通过后，反而可能会阻碍细化预算编制改革的进一步努力。
朱大旗强调，预算法的修改不是简单的文字改动，而是对错综复杂的中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等方方面面利益关系的调整。修法走到这一步已属不易，但还有很长的路要走。
“三审稿是在十八届三中全会后作出的一次重大修改，应当全文公开，进一步征求意见，让修法成为践行民主立法、科学立法的过程。”施正文说，“唯有如此，一部真正具有进步意义、人民满意的新预算法才能问世。”王逸吟 殷泓
