立法不宜过分强调行政管理和反腐功能
如何让不动产统一登记“回归本职”
“不动产登记条例目前仍在研讨和征求意见阶段，尚未成稿上报国务院法制办，没有明确的出台时间表。”6月21日，国土资源部政策法规司有关负责人告诉中国青年报记者。
可以预见，2013年3月底国务院办公厅发布的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》中提出的2014年6月底之前出台《不动产统一登记条例》这一目标，将无法实现。
建立不动产统一登记制度被视为本轮国务院机构改革和职能转变中基础性制度建设工作之一，从2013年3月十二届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》中确定建立这一制度时起，每一步进展都备受关注。
不动产统一登记制度是已经实施了近7年的物权法中规定的，其目的主要为保护交易安全和维护社会财产支配秩序。不动产登记不应成为行政机关为实现收缴税收等目的的一种手段，也不应因为公众过度关注反腐效果而影响立法设计思路。
6月21日，为理清不动产登记立法过程中的一些不同观点，全国人大代表、中国社会科学院法学所民法室主任孙宪忠组织召开了立法研讨会，再次强调了这些观点。
2013年上半年，中央明确建立不动产统一登记制度之后，孙宪忠和课题组受国土资源部政策法规司委托，起草了《不动产登记条例(专家建议稿)》，当年10月提交给了国土资源部。
5月初，根据中央编制委员会办公室的批复，国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局的牌子，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。
当天参加研讨会的一些律师提到，行政机关经常将不动产登记和其他行政管理目标绑定在一起，例如要求必须提交房地产税完税证明等文件，证明达到完税条件后才能顺利办理登记。这就提高了不动产登记的难度，已经偏离了不动产登记的制度本意。
在孙宪忠看来，我国将不动产登记交由行政机关执行有历史原因，新中国成立后曾经有几十年没有不动产市场，也没有不动产的市场化法律机制，不动产的占有和使用都来自行政划拨、审批或者具有行政意义的分配。那时，物权法意义的不动产登记制度基本上被彻底破坏，残存的不动产登记工作基本上都是为了适应这些行政工作的需要，我国的行政体制改革尚未到位，不动产登记制度还留有相当多的行政管理色彩。
这位长期致力于物权制度建设的学者强调，不动产登记是物权公示最基本、最重要的方式。但长期以来，中国的不动产登记作为一种行政管理手段的功能更被强化。
目前，我国的不动产登记分散在多个部门。这种多头登记一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷，不利于物权保护。
孙宪忠介绍，不动产登记机关从事的工作是对不动产登记是否可以作为法律事实的确认，是具有一定司法效力的行为，正因如此，有很多国家把不动产登记纳入法院工作范围中。
孙宪忠及参加研讨会的一些专家认为，我国的不动产登记局不应设在国土资源部内部，局限于地籍管理司，应设立独立的中华人民共和国不动产登记局(署)。如此，才能改变不动产登记向行政管理倾斜的状况，更好地回归其本意。
公众对反腐的关注也成为影响不动产登记立法的舆论力量。
公众对于建立统一的不动产登记制度的关注，很大程度上寄希望于这一制度的建立，能够为反腐提供便利。特别是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不断被曝光后，有舆论认为，不动产统一登记后的信息特别是公职人员的房产信息应该放开，允许“以人查房”。
孙宪忠认为，这主要应该依靠公职人员财产公示“阳光法案”等法律，不能指望不动产登记制度来承担反腐目标。
“按照国际公认的法学原理，如果为了公共利益需要，可以由公共权力机构通过合法程序进入私人领域，甚至剥夺私人的一些权利，从这一点可以看出不动产登记和反腐有一些基本联系。”孙宪忠说。
孙宪忠举例说，个人的银行账户信息属于私人信息，银行不得透露这些信息，他人也不能获得这些信息，但是，如果某个公职人员的存款信息涉及贪腐问题，很多国家的法律也都允许相关监督机构查阅这些存款信息，监督机构依据的查阅公职人员银行账户信息的立法，属于阳光法案的范畴。
“不动产统一登记的法律并不是阳光法案的范畴，但是，如果为了反腐的需要，公职人员的监督部门当然可以查阅相关不动产登记簿。然而，不能因此就说不动产登记立法的基本出发点是反腐。”孙宪忠说。
有意见提出，不动产登记法律规范建立之后，可以通过统一的不动产登记簿公开公职人员的财产，从而发挥反腐功能。
对于这一说法，孙宪忠认为，“这是在人为地附加不动产登记不应有的功能。”
在专家建议稿中，没有对公职人员不动产信息的主动公开作出规定，只有在权利人、利害关系人申请查阅、复制不动产登记簿的情况下，不动产登记机构才应当提供。建议稿中列举规定的利害关系人有严格的限定，其中包括有关国家机构或者专业机构中履行法定职责的人员。
“这就是指公安机关、检察机关或法院可以依法要求公职人员的不动产信息公开，但是，不能说通过不动产登记簿就可以使公职人员房产公开。要达到公开公职人员房产信息公开的目的，应该建立公职人员财产公开制度，而不是不动产登记制度。”孙宪忠说。记者 王亦君
