一位家庭农场主在浇地
为了鼓励农业新型经营主体发展，近年来，国家和地方开始对其进行财政补贴。在重庆，补贴标准按经营规模分为每亩160元、230元两档。但在基层操作中，不少散户变身“田老板”，种粮大户要向其“返还”部分补贴款，一些区县大户实得补贴每亩在90元左右，个别地方甚至不到10元。
类似现象反映出新的惠农政策落地“最后一公里”的困惑，即一些政府强农、惠农举措本来具有较强的指向性，但在农村内部复杂利益关系、农地权利关系面前，效果大打折扣。随着国家对新型农业主体扶持力度进一步加强，如何提高惠农政策的贴近性、针对性、有效性，是摆在决策者面前的重要课题。
如不返还补贴，就要收回土地
为稳定粮食生产，降低成本上涨对大户种粮造成的不利影响，重庆规定种粮面积在50亩～100亩的大户，每亩可获补贴160元；面积在100亩以上的，每亩补贴230元。不过这项惠农政策落实时遭遇了困惑。
记者最近在重庆梁平、垫江、忠县等地采访发现，种粮大户大多都要面对散户“补贴分利”的要求，转出土地的农民虽不种粮，却也要求比照其他种粮农民所能享受的农资补贴、粮食直补等，分享大户补贴资金。
“新惠农政策实施的效果，既取决于政府资金投入的力度和范围，又受到农民之间利益关系和农地权利关系的影响。例如，在土地流转中，虽然土地使用、经营权转给了大户，但散户农民依然保有土地承包权，在目前农村契约约束力不强的大背景下，如果大户不能满足散户的利益诉求，散户就很可能收回土地。”垫江县农委副主任刘宝凡说，政府要求“谁种粮谁得补贴”，基层落实难度很大。在土地流转过程中，转入土地的大户和散户之间实际上存在着利益博弈，大户要租到土地，通常要以返还部分补贴资金为前提。
在垫江县新民镇凌云村，种粮大户潘治才去年流转土地103亩，按照每亩230元标准，能得补贴2.3万多元。“我实际能拿到手的也就1.6万元，其余的钱都要‘返还’给转给我土地的农户。”潘治才说，这些农民虽然自己不种地了，但一样要求享受补贴，如果不给钱，就不流转地。
记者在重庆农区对30多个种粮大户走访发现，近七成大户土地流转面积在50亩～100亩，政府补贴扣除散户分利后，大户实际到手的补贴款一般只有四五千元，有的地方甚至出现“散户拿补贴大头，大户所剩无几”的情况。
各地种粮大户反映，现在不少农民将补贴资金看做是政府普惠性福利，而不是国家鼓励粮食生产的专项资金，觉得补贴款就应该有自己的一份。再加上一些地方土地流转不规范，有的是口头协议，有的没签正式合同，转出土地的农民相对强势，如果不返还补贴，就要收回土地。
大户种粮积极性受影响
近年来，随着土地流转租金、劳动力、农业生产资料等成本上涨，粮食生产效益总体偏低。对重庆不少农业大户而言，种粮就像“走钢丝”，时常踩着盈亏平衡点，政府的大户补贴对于增加效益就显得尤为重要。而补贴难到位的现实，在一定程度上挫伤了大户种粮的积极性。
在梁平县仁贤镇仁贤村，流转240亩土地种粮的大户胡永刚原本很有信心：按照亩均1000斤稻谷产量、每斤1.3元市场价计算，种粮一年毛收入有30多万元。扣除每亩1200多元租地、种植成本，再加每亩230元的大户补贴，一年下来纯收入能超过6万元。这个收入，比外出务工高，还能就近照顾老人、小孩，也算有吸引力。
但现实的经营账单是：胡永刚每亩补贴实际到手仅80元，一年到头忙下来，拢共赚不到2.5万元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。
梁平县农委种子站站长谭国生说，最近几年大户种粮效益总体不高，主要有两个原因，一是土地流转费逐年提高，平均每亩在500元～600元，扣除生产成本，基本无钱可赚；二是大户补贴难以完全落到大户头上，政府种粮鼓励政策扶持作用有限。从重庆全市的情况来看，近年来大户种粮面积维持在25万亩至30万亩，经营户数1500户～2000户，种粮亩均纯收益仅一两百元。
对于胡永刚而言，目前种地就面临“进退两难”：不能足额拿到大户补贴，继续种无利可图；如果放弃，此前耗资10多万元购买旋耕机、抽水机等设备，就相当于打了水漂，损失也很大。
不少基层干部和农民认为，目前国家对土地流转、大户种粮支持力度越来越大，但一种现象必须引起重视，即伴随着农村土地加速流转，农地承包权、经营使用权分置，如果不能有效协调好转出土地的散户与转入土地的大户之间的利益关系，会产生很多矛盾。随着政府惠农政策不断强化、含金量越来越高，不种地的散户“分利”的诉求也会愈加强烈，影响相关惠农政策的实际落地效果。
提高惠农政策有效性、针对性
记者在采访中发现，面对大户补贴落地难问题，如果单对这项政策本身进行调整，如提高补贴等，既是增加财政负担，实施效果也不见得好。重庆市农委粮油处处长袁德胜说：“我们也曾考虑过提高大户补贴标准，但考虑到大户和散户的既有利益分配格局在短期内无法改变，资金盘子越大，散户要求‘分利’的资金可能越多，对大户的补贴效果还是不明显，只好算了。”
在不少基层干部看来，惠农扶持可选择的政策种类很多，施展空间较大，要畅通惠农政策“最后一公里”，破题之道就是：一方面使目前在基层实施效果较差、引发矛盾较多的政策逐步退出，或缩小扶持规模；另一方面加大针对性强、落地效果好的政策举措的实施力度，最终形成政策相互“补台”的局面。
以对种粮大户的扶持为例，可通过大宗粮食政策性保险补贴、土地流转补贴等方式直接帮扶；在国家层面，加快探索推行农产品目标价格政策，稳定大户种粮预期，保障其收益，达到稳定粮食生产的目的。
同时，业内人士认为，国家还应在强农惠农大环境的营造上多下工夫，逐步形成对“三农”的总体扶持框架，在农业补贴、农村金融、农业基础设施建设、农产品价格调控、农业社会化服务扶持等方面，形成完整的政策体系，综合施策，弥补单一扶持政策的局限性，彻底破解惠农政策落地“最后一公里”的困惑。(记者 李松)
